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Entrevista Pablo González: La implementación de las políticas educacionales bajo la lupa

Los mecanismos que hacen que las cosas funcionen en educación, los factores que entorpecen su puesta en marcha y cómo eso debiera generar cambios que permitan lograr avances son los elementos que recoge el Proyecto Anillo en el área de educación. Pablo González, Director Alterno de este proyecto explica qué funciona en este sector, qué no y por qué.

En tiempos en que la educación vive momentos críticos, Pablo González asegura que si lo que ocurre hoy en este sector sucediera en el ámbito de la salud el país enfrentaría una emergencia nacional. “Se estaría muriendo una proporción muy importante de la población”, sentencia. Así de crudo, así de real.

Explica: “El sistema de salud chileno funciona bien, porque hemos logrado tasas de mortalidad materno-infantil y expectativas de vida comparables con países desarrollados. Los estándares de educación, en cambio, son bajos y muchos niños de cuarto básico no comprenden lo que leen y nunca lo harán. Esto nos enfrenta a un problema grave”, afirma González.

Para este experto, investigador del Centro de Sistemas Públicos (CSP) de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, consultor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Director Alterno del Proyecto Anillo “Implementación e instrumentación de políticas públicas en su dimensión regional y local”, la causa de este problema se encuentra en una organización institucional que no funciona bien en el ámbito de la educación y que es responsable de que las prácticas que se generan al interior de las escuelas no sean las adecuadas.

“En muchos casos existen problemas de coordinación. Esto, en general, también tiene interacción con la cultura que ha tendido a cambiar poco desde un enfoque muy autoritario hacia un esquema de convivencia democrática y que interactúa con ciertas reglas del sistema que en el 2009, por ejemplo, llevó a tener un paro docente que perjudicó enormemente a los alumnos que ese año rindieron la PSU”.

Economía institucional
Para resolver problemas como los expuestos, dice González, el proyecto Anillo que encabeza junto al académico Mario Waissbluth mira los factores facilitadores y obstaculizadores de la implementación de las políticas públicas. En este caso, en el sector de educación donde elementos como los mencionados más arriba se detectan en la práctica concreta y los cuales también son parte del entorno en el que se ejecutan.

“La implementación es una lupa para ver otro tipo de problemas”, contextualiza.

Esta mirada, explica, se basa en un enfoque de economía institucional, el cual  reconoce que los marcos institucionales sí importan, que las reglas formales e informales y las capacidades de los actores hacen la diferencia y que los problemas concretos son parte central del análisis.

-¿Cuáles son, a su juicio, los principales problemas de implementación en el sector de educación?
-Creo que están en distintos niveles. Hay ciertos problemas relacionados con las instituciones y las reglas del juego, también se registran dificultades con los mecanismos de gobernanza y existen complicaciones que tienen que ver con la subjetividad y la cultura. En este último nivel hay mucha desesperanza entre los docentes de las escuelas con menor rendimiento, tanto en lo que ellos pueden hacer como en externalizar la responsabilidad en los alumnos y sus familias.

En relación a la capacidad docente analiza:

-Creo que en esta materia efectivamente existe un déficit muy fuerte y un no saber cómo enfrentar ese problema. Por ejemplo, se habla mucho de que hay que aumentar el sueldo de los profesores, pero si estoy muy desesperanzado o pongo la responsabilidad de lo que sucede con la calidad de la enseñanza en otros y no en mi trabajo, no se saca mucho con cambiar el sueldo de los docentes. O si las remuneraciones se incrementan para evitar que éstos vayan a huelga, y no porque logran que los niños aprendan más, se entra en un círculo vicioso de la institucionalidad que hace que la retribución no dependa de la calidad del trabajo de los profesores.

-Y el problema también se puede producir porque los incentivos no están bien puestos.
-Hay incentivos formales, que están en las leyes, y otros informales, que operan en las prácticas. Creo que hay un buen diseño de los mecanismos de incentivos formales, en el sentido que existe una herramienta destacada a nivel internacional por el Banco Mundial, como es el Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los establecimientos educacionales subvencionados (SNED) que premia al 25% mejor de los resultados corrigiendo por las características de los alumnos, porque es más difícil cuando los estudiantes provienen de familias con ingresos más bajos o con menor educación. Es un instrumento que trata de premiar el desempeño, aunque representa un porcentaje pequeño del sueldo. Pero al nivel de los incentivos informales, los docentes municipales han logrado sustanciales aumentos de sueldo sin una contrapartida en la calidad de servicio. Aquí hay que considerar que la competencia se produce con un estándar de calidad chileno y éste, de acuerdo a las pruebas internacionales, no es bueno. Ni siquiera en el grupo superior. Incluso si se mira la prueba de alfabetización adulta tomada a fines de los noventa por la OECD en varios países desarrollados y Chile, se ve que es algo que se viene arrastrando desde hace mucho tiempo.

Agrega:

-Si bien existe el mito que antes la educación chilena era buena, y que luego la municipalización la deterioró, ésta siempre ha sido mala. En la prueba de alfabetización de la OECD, el resultado de los gerentes y de los profesionales chilenos es peor que el trabajador promedio de los otros países participantes.

-Y a esto hay que sumar que un alto porcentaje de chilenos no entiende lo que lee…
-Así es. Si lo que ocurre en educación sucediera en salud enfrentaríamos una emergencia nacional, ya que se estaría muriendo una proporción muy importante de la población.

Insumos del proceso
-No es usual que el foco de la política pública se ponga en la implementación, tal como ustedes analizan en el marco del Proyecto Anillo.
-En políticas públicas, en general, el foco se pone en el diseño y, a veces, en los resultados. Ahora, esto no significa que a partir de este tipo de análisis no se puedan extraer lecciones para los diseños. Un trabajo que hice con dos investigadores extranjeros sobre la implementación de la reforma educativa de Chile, Colombia y Nicaragua compara sus intentos por mejorar la calidad de la educación, a través de distintas formas de perfeccionar el accountability del sistema, en estos casos, la capacidad de las familias o del Estado de exigir un cierto resultado.

-¿Y qué concluyeron de estas experiencias?
-Antes de las conclusiones, un poco de contexto. Por una parte, en Chile las familias están más empoderadas gracias a la posibilidad que tienen de elegir el colegio para sus hijos, lo que debiera, en teoría, generar dinámicas virtuosas de mejoramiento en la calidad de la educación. En Nicaragua, en tanto, lo que se hizo es una transferencia de autonomía a las escuelas. O sea, éstas siguen siendo públicas, pero son manejadas en forma más autónoma por las comunidades escolares. En Colombia, por su parte, se licita la administración de la escuela y la secretaría técnica de Bogotá, que es un distrito muy fuerte, es la que actúa como contraparte de esta licitación suscribiendo un contrato con el proveedor que gana la licitación y haciendo determinadas exigencias.

Complementa:

-En general, lo que se encuentra es que los mecanismos que ponen el peso en la comunidad escolar tienen problemas con el uso de información para generar cambios que mejoren la calidad de los sistemas educativos. En Colombia, en cambio, hay un marco que permite un mayor accountability efectivo a través de los contratos, pero esto no produce un salto sustantivo en calidad, porque el estándar sobre el que se exige es necesariamente nacional (de lo contrario nadie se presentaría a las licitaciones). Un aspecto clave en estos tres casos es que se requerirían transformaciones muy fuertes en las capacidades de quienes están a cargo del proceso educativo. Ellos no pueden dar más allá que eso y en ninguno de los casos hubo un sistema que permitiera y exigiera que las capacidades docentes se movieran.

-¿Qué tanto pesa esto en Chile?
-Es parte del tema. Hay buenos diseños institucionales y se ha mejorado la exigibilidad sobre resultados con las recientes reformas, pero seguimos atrapados por las capacidades y por las formas de hacer. Se necesitan quiebres, saltos discontinuos y mejores coordinaciones. Si no logramos cambiar esto, no se generarán cambios sustantivos en la calidad del sistema. Por otra parte, en Nicaragua se abandonó la experiencia de autonomía y el énfasis en accountability cuando cambió el gobierno. También en Bogotá, antes de las concesiones, se había experimentado con becas para que los pobres pudiesen elegir donde estudiar, las cuales fueron abandonadas. Se necesitan mayores niveles de consenso para la estabilidad de las experiencias y esto requiere deliberación y acuerdo.

-Y si no se hace seguimiento de las políticas que se diseñan tampoco cambiará mucho la situación.
-Lo que se pone en el diseño o las órdenes que se dan no necesariamente van a ser ejecutadas como se espera. Por ejemplo, se puede cambiar una ley y ordenar que todos los niños aprendan más, pero eso no va a tener ninguna consecuencia en la práctica. De aquí que uno de los temas que hay que considerar es que los diseños no pueden prever todo el futuro, porque éste es incierto. Entonces hay que generar mecanismos en las prácticas concretas que permitan resolver esas incertidumbres. Si el objetivo es mejorar la calidad hay que tener instrumentos de gobernanza e incentivos que permitan entrar en un proceso de ese tipo. Idealmente también considerar evaluaciones de resultados en distintos plazos, ya que los cambios en educación toman tiempo en madurar.

-¿Y a través de este proyecto Anillo ustedes examinan las herramientas para conseguir esto?
-Por ejemplo. Existe mucha inercia en la práctica, la gente adquiere hábitos y formas de hacer y entonces lo que se necesita -dada esa realidad- es cambiar las reglas en algún nivel para que sean coherentes con esos sustratos culturales y subjetivos. Junto con esto, también se requieren mecanismos de gobernanza en las organizaciones y en la práctica que permitan hacer los ajustes necesarios cuando se resuelven las incertidumbres o cuando ocurren eventos que no se pueden pronosticar en los diseños.

-Dada la implementación que han tenido hasta aquí, ¿qué cosas diría son viables en los distintos planos?
-En un primer momento, la construcción de un marco analítico y su aplicación a través de tesis e investigaciones. Posterior a esto, generar un conocimiento en relación a las formas de hacer política pública que permita que lo que se obtenga esté más acorde con lo diseñado. Por último, y a partir de esto, generar propuestas en distintos ámbitos que posibiliten una extrapolación a otros sectores, no sólo en lo local y regional, así como tampoco únicamente en las áreas de educación, seguridad ciudadana y equidad. En otras palabras, que la implementación sea más eficiente y efectiva, y los diseños más adecuados a la realidad, concluye González.